วันศุกร์ที่ 26 สิงหาคม พ.ศ. 2554

HIA2.0: ความท้าทายใหม่ในสังคมไทย (1)

           นับจากปีพ.ศ. 2544 ที่คำว่า HIA หรือ Health Impact Assessment (การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ) ได้ถูกนำมาใช้เป็นครั้งแรกในประเทศไทย จนถึงปัจจุบัน HIA ก็มีอายุ10 ขวบปีเข้าไปแล้ว
          ช่วง 5 ปีแรกของ HIA ในประเทศไทยเริ่มต้นจากการพัฒนาองค์ประกอบทางวิชาการในหลายด้านๆ ทั้งการเรียนรู้และแลกเปลี่ยนประสบการณ์กับต่างประเทศ การจัดทำคู่มือและแนวทางการทำ HIA การพัฒนานักวิจัยและนักวิชาการ รวมถึงนักวิชาการชาวบ้าน และการจัดทำกรณีศึกษาเกือบ 100 กรณี ทั้งที่ดำเนินการโดยนักวิจัยและนักวิชาการชาวบ้าน และหลายกรณีก็นำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงที่เป็นผลดีต่อสุขภาพของประชาชน
          กระแสความสนใจของ HIA ในสังคมไทย มาพุ่งขึ้นอีกครั้งในปีพ.ศ. 2550 เมื่อ HIA ได้รับการยอมรับเป็นส่วนหนึ่งของพรบ.สุขภาพแห่งชาติ และต่อมาในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2550  HIA ก็กลายเป็นส่วนสำคัญของมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยเป็นกระบวนการหนึ่งที่ภาครัฐจะต้องดำเนินการ ก่อนที่จะตัดสินใจดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง
             เหรียญสองด้านของHIA1.0

          ปัจจุบัน ประเทศไทยถือเป็นประเทศกำลังพัฒนาเพียงไม่กี่ประเทศที่มีการพัฒนา HIA ขึ้นมา ทั้งทางวิชาการ ทางปฏิบัติการ และทางกฎหมาย จนกระทั่งถึงขั้นบรรจุอยู่ในกฎหมายสูงสุดของการปกครองประเทศ
ภาพ: www.oknation.net/blog/print.php?id=419239
          อย่างไรก็ดี การใช้ HIA ในประเทศไทยก็มิได้เป็นไปอย่างราบรื่น เหมือนโรยด้วยกลีบกุหลาบ เพราะในช่วงแรก HIA ถูกวางให้เป็น กระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของสังคม ในการหาทางออกทางนโยบายที่เป็นผลดีต่อสุขภาพ ซึ่งก็ได้ผลดีในระดับหนึ่ง แต่ภาคประชาชนก็ไถ่ถามว่า HIA ที่เป็นกระบวนการแลกเปลี่ยนเรียนรู้จะนำไปสู่การตัดสินใจของภาครัฐได้อย่างไร
แต่เมื่อ HIA ได้ถูก ยกระดับ ขึ้นเป็น กระบวนการอนุมัติ/อนุญาตของภาครัฐ ตามที่ภาคประชาชนเคยวาดหวังไว้ HIA ก็กลับถูกตั้งคำถามใหม่ เพราะแม้ว่าเรามีการทำ HIA ตามมาตรา 67 มาเกือบ 2 ปีแล้ว แต่ภาคเอกชนก็ยังไถ่ถามถึงวิธีการมาตรฐานที่ชัดเจนของการประเมินผลกระทบ เพื่อให้เอกชนทราบว่าหากดำเนินการตามนี้แล้วจะผ่านการพิจารณาทันที
ในทางตรงกันข้ามภาคประชาชน ก็อยากให้นำเอาความห่วงใย และภาพความมุ่งหวังของตนซึ่งเป็นเจ้าของพื้นที่ (เช่น ความต้องการที่จะรักษาวิถีชีวิตของตนเอาไว้) ไปใส่ลงใน HIA และได้รับการยอมรับจากภาคส่วนอื่นๆ ในขณะที่ภาครัฐและภาคเอกชนบางส่วนมองว่า ความห่วงใยและเจตจำนงของประชาชนเหล่านั่นคือ ความรู้สึก ที่มิใช่ข้อมูลหลักฐานที่ดีพอสำหรับการประเมินผลกระทบทางสุขภาพ
ส่วนภาครัฐที่อยู่ตรงกลางระหว่างทั้งสองฝ่าย ก็ยังไม่สามารถแหวกวงล้อมของฝ่ายต่างๆ ที่เห็นแตกต่างกันออกมาได้ เพราะลำพังที่ภาครัฐจะต้องจัดระบบข้อมูลพื้นฐานที่ตนมีอยู่ (หรือควรมีอยู่) เพื่อรองรับกับการประเมินผลกระทบทางสุขภาพ ก็ใช้ทรัพยากรของรัฐ (โดยเฉพาะบุคลากรทางสาธารณสุข) ของภาครัฐไปจนเกือบหมดสิ้นแล้ว ภาครัฐจึงไม่มีแรงเหลือพอที่จะนำพาสังคมไปสู่สภาวะใหม่ที่จะตกลงเรียนรู้และตัดสินใจร่วมกันได้
ปัญหาอยู่ที่วิธีคิดแบรวมศูนย์
หากจะวิเคราะห์ในเชิงกระบวนการนโยบายสาธารณะ ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้ HIA นั้นสืบเนื่องมาจากการที่สังคมไทยของเรายังคงยึดติดอยู่กับการตัดสินใจที่รัฐเป็นศูนย์กลาง (หรือ state-centered approach) เราจึงมุ่งหน้าตีกรอบกติกาการตัดสินใจของรัฐให้เป็นไปในทางที่จะรักษาสิทธิหรือเอื้อประโยชน์ของตน เช่น พยายามบอกว่า การประเมินผลกระทบควรใช้ข้อมูลที่เป็นวิทยาศาสตร์เท่านั้น หรือพยายามที่จะหยุดโครงการนี้ให้ได้ โดยมิได้คำนึงถึงความรู้สึกร่วมกันของภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม ว่าจะยอมรับการตัดสินใจดังกล่าวได้หรือไม่ เพราะเราเชื่อว่าหากรัฐตัดสินใจในทางที่เราต้องการ รัฐก็จะมีอำนาจให้ทุกฝ่ายต้องดำเนินการตามนั้น
อย่างไรก็ดี ภาวะอำนาจนำของรัฐที่เรามุ่งหวัง (ไม่ว่าจะเป็นไปในทางใด) ไม่ได้มีมากมายอย่างที่เราเข้าใจ ด้วยบริบทหลายด้านที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะบริบททางการเมืองที่เปิดพื้นที่ให้แก่ประชาชนและภาคส่วนอื่นๆ มากขึ้น และการที่รัฐไม่สามารถสร้างความไว้วางใจให้เกิดขึ้นกับประชาชนได้ ทั้งปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากการดำเนินการของรัฐเอง หรือความย่อหย่อนในการควบคุมการดำเนินการของภาคเอกชน ทำให้อำนาจนำและความชอบธรรมของภาครัฐในการตัดสินใจถูกกัดกร่อนไปมาก
ตัวอย่างเช่น แม้ว่า ภาครัฐโดยรัฐบาลที่ผ่านมา จะบอกว่ายกเลิกแผนพัฒนาชายฝั่งทะเลภาคใต้ตามที่ประชาชนเรียกร้อง แต่การดำเนินโครงการพัฒนาต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเขื่อน ท่าเรือ หรือนิคมอุตสาหกรรมก็ยังเดินหน้าต่อไป
หรือในทางตรงกันข้าม เมื่อรัฐบาลที่ผ่านมา ประกาศแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า (หรือแผนพีดีพี) แต่ในที่สุด รัฐบาลก็ไม่สามารถเดินหน้าสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์และโรงไฟฟ้าถ่านหินตามแผนดังกล่าวได้ เนื่องจากต้องเผชิญเสียงคัดค้านจำนวนมากจากประชาชนในพื้นที่
เมื่อเป็นเช่นนี้ หากเรา (ไม่ว่าเราในที่นี้จะเป็นใคร) ยังคงมุ่งหน้าที่จะเข้าไปยึดกุมอำนาจการตัดสินใจของรัฐด้วยกระบวนการต่างๆ เราก็จะไม่สามารถแก้ไขความขัดแย้งได้ เวทีต่างๆ ที่วางไว้เป็นกระบวนการตัดสินใจของรัฐ (รวมถึงในมาตรา 67 วรรค 2) ก็คงหลีกไม่พ้นที่กลายเป็นเวทียื้อยุดระหว่างฝ่ายที่เดินหน้าและฝ่ายที่คัดค้านโครงการ และผลลัพธ์ของกระบวนการตัดสินใจของรัฐก็คือ คำถามที่ยังคาใจต่อความชอบธรรมของกระบวนการตัดสินใจของภาครัฐ เช่น เครือข่ายประชาชนภาคตะวันออกก็ยังมีคำถามคาใจต่อการพิจารณารายงานEIA ของโครงการที่มาบตาพุด ส่วนผู้ประกอบการที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงก็ตั้งคำถามต่อความชอบธรรมในคำสั่งปิดกิจการการขนถ่ายและขนส่งถ่านหินของจังหวัดสมุทรสาคร เป็นต้น
ภายใต้สถานการณ์นี้ HIA ที่เราทำขึ้นก็จะยังคงตกอยู่ในวังวนของการแย่งชิงความชอบธรรมของการตัดสินใจของรัฐ และไม่ว่าเรา (เช่นเคย ไม่ว่าเราในที่นี้จะเป็นใคร) จะทำ HIA ได้ดีเพียงไร HIA ของเราก็ไม่วายจะถูกตั้งคำถามจากอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งมีจุดยืนที่แน่ชัดอยู่แต่แรกแล้ว ในที่สุด HIA ก็ไม่สามารถเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้เกิดการเรียนรู้ร่วมกันของภาคส่วนต่างๆ ในสังคม
         ดังนั้น แทนที่เราจะยังใช้ HIA เป็นเครื่องมือในการยึดกุมการตัดสินใจของรัฐ ภายใต้มุมมองที่รัฐเป็นศูนย์กลาง เราควรจะปรับเปลี่ยนมุมมองของเราไปสู่กระบวนการตัดสินใจที่สังคมเป็นศูนย์กลาง (หรือ society-centered approach) แทน และนี่คือ จุดเริ่มต้นของ HIA2.0 หรือ HIA เวอร์ชั่นใหม่ที่มีสังคมเป็นศูนย์กลาง

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น